Revista do TCU

Carta ao leitor

Tribunal de Contas da União — 2024-06-25

Carta do Ministro Bruno Dantas, Supervisor da Revista do TCU, aos leitores.

Entrevista com Procurador-Geral da República, Paulo Gonet Branco

Paulo Gonet Branco — 2024-06-25

Na entrevista desta edição, o Procurador-Geral da República, Doutor Paulo Gonet Branco, explica as metas prioritárias de sua gestão.

A inovação e o intraempreendedorismo no setor público

Ilana Trombka — 2024-06-25

A coluna Opinião, ilustrada por artigo de Ilana Trombka, Diretora-Geral do Senado e doutora em Administração de Empresas pela Fundação Getulio Vargas de São Paulo (FGV-SP). Ilana fala sobre o panorama da inovação e do intraempreendedorismo no setor público, assunto que foi tema de sua tese.

ChatTCU

Eric Hans Messias da Silva — 2024-06-26

O Tribunal de Contas da União (TCU) tem adotado a inteligência artificial (IA) para otimizar suas operações de auditoria e administrativas, o que resultou na criação do ChatTCU, uma ferramenta avançada baseada no modelo de linguagem ChatGPT da OpenAI. Esse esforço inovador levou ao desenvolvimento de um chatbot que inicialmente replicava funcionalidades do ChatGPT e, com evoluções subsequentes, passou a incorporar dados de sistemas internos do TCU. A ferramenta permite aos usuários realizarem uma variedade de funções, como acesso a jurisprudência selecionada, serviços administrativos e sumarização de documentos, destacando o compromisso do TCU com a modernização e a eficiência operacional. O comando dessa IA utiliza engenharia de prompt como método para aprimorar a interação com grandes modelos de linguagem (large language models, ou LLMs), permitindo respostas mais precisas e contextualizadas. A técnica
de Retrieval-Augmented Generation (RAG) é utilizada para integrar conhecimento especializado da instituição ou diretamente do usuário. A rápida adoção do ChatTCU pelas unidades do TCU reflete seu valor imediato e a eficácia em atender às necessidades operacionais, ao mesmo tempo em que demonstra um alinhamento estratégico com as metas institucionais de promover a inovação e a melhoria contínua nos processos de auditoria e administrativos.

Palavras-chave: ChatTCU; Inteligência Artificial; auditoria; Tribunal de Contas da União; engenharia de prompt; Retrieval-Augmented Generation; Modelos de Linguagem; inovação tecnológica em órgãos públicos.

O TCU no Conselho de Auditores das Nações Unidas

Tribunal de Contas da União — 2024-06-26

Na coluna Destaques, abordamos um tema de grande relevância para o Controle Externo brasileiro: a escolha do Tribunal de Contas da União para compor o Conselho de Auditores da Organização das Nações Unidas (ONU), no período
de julho de 2024 a junho de 2030. Estamos prestes a iniciar esta nova e desafiadora missão, que será um divisor de águas para o TCU, especialmente em matéria de atuação internacional.

Jurisprudência comentada

Tribunal de Contas da União — 2024-06-26

A Jurisprudência comentada aponta decisões da relatoria do Ministro Walton Alencar. Na primeira decisão, o TCU reafirmou a ilegalidade das exigências previstas na Resolução Normativa Antaq n° 1/2015 para o afretamento de embarcações estrangeiras, por estarem em desconformidade com a Lei nº 9.432/1997. Na segunda, foi analisado projeto de ato normativo que alterou a Resolução-TCU nº 344/2022, a qual regulamenta a prescrição para o exercício das pretensões punitiva e de ressarcimento no âmbito do TCU. Outras duas decisões, de relatoria do Ministro Benjamin Zymler, são destacadas na edição. A primeira autoriza a assinatura de um Termo de Autocomposição com a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) e com concessionária de energia, em primeiro processo de Solicitação de Solução Consensual analisado pelo Plenário. A segunda decisão refere-se a processo de Solicitação de Solução Consensual, autorizando a modificação de valores e forma de fornecimento prevista em contrato de energia de reserva, em prol da economia de R$ 224 milhões nas tarifas de luz.

Panorama da tributação progressiva sobre a renda no Brasil

Gilson Pacheco Bomfim — 2024-06-26

O presente artigo busca traçar um panorama da tributação sobre a renda da pessoa física no Brasil, analisando seu eventual caráter progressivo e suas deficiências, além de projetar a sua utilização como instrumento redutor de desigualdades econômico-sociais e pobreza. Para tanto, a investigação procura identificar problemas na estrutura tributária brasileira sobre a renda, tais como alíquotas marginais brandas e benefícios fiscais, que contrariam a CF/88, e tenta apontar algumas mudanças nessa estrutura para que os objetivos e fins constitucionais sejam atingidos. A pesquisa utiliza a revisão da literatura especializada e de documentos, servindo-se das metodologias hipotético-dedutiva e explicativa, com abordagem qualitativa dos dados examinados. Constatou-se que 1) a baixa progressividade e a concessão de diversos benefícios tributários têm produzido efeitos extremamente regressivos, que contribuem para acentuar a desigualdade e a concentração de riquezas entre os mais abastados, e, além disso, que 2) a implementação de algumas mudanças (como aumento de alíquotas, revogação da isenção total sobre a distribuição de dividendos e de outros benefícios fiscais) pode devolver relativa progressividade ao IRPF, servindo também como ferramenta para reduzir desigualdades e retirar pessoas da extrema pobreza.
Palavras-chave: tributação; imposto de renda; progressividade; desigualdade.

A auditoria baseada em riscos no controle interno da administração pública brasileira

Thiago Alves Machado — 2024-06-26

A auditoria baseada em riscos (ABR), cuja aplicação é estimulada por instituições de auditoria reconhecidas internacionalmente, como o Instituto de Auditores Internos (IIA), vem sendo incorporada pelos órgãos de controle brasileiros, como o Tribunal de Contas da União (TCU) e a Controladoria-Geral da União (CGU). O artigo discute a adoção do instrumento pelos órgãos de controle interno na esfera dos governos subnacionais, tendo por referência a Controladoria-Geral do Estado de Minas Gerais (CGE/MG). A análise empreendida tem, como lente teórica, as contribuições do neoinstitucionalismo sociológico, o que expressa um diferencial em relação a trabalhos acadêmicos sobre o tema, e baseia-se em pesquisa documental, combinada com a organização de grupos focais com auditores do órgão e a realização de entrevista com sua auditora-geral. Os principais resultados obtidos podem ser sintetizados em três aspectos principais. Primeiro: a adesão à nova metodologia por parte da CGE/MG reflete a presença de elementos de natureza isomórfica em relação ao ambiente institucional no qual o órgão se insere. Segundo: os trabalhos com tal perfil ainda são incipientes, prevalecendo as auditorias de conformidade. Terceiro: na percepção dos auditores do órgão, sua realização assume conotação cerimonial. As conclusões destacam os desafios defrontados pela CGE/MG para avançar além do cerimonialismo na aplicação da ABR, entre os quais foram constatados a ausência de uma política de gestão de riscos por parte da administração pública estadual e o relativo despreparo operacional do órgão para sua efetiva incorporação ao cotidiano das atividades de auditoria.
Palavras-chave: sistema de controle interno; administração pública; auditoria interna; auditoria baseada em riscos; neoinstitucionalismo; CGE/MG.

Avaliação de Desempenho Individual na Auditoria Pública Federal Brasileira

Michael Robson dos Santos — 2024-06-26

A Avaliação de Desempenho Individual é uma ferramenta de gestão estudada há décadas, tanto na esfera pública quanto na esfera privada. Para além de mensurar o desempenho individual, ela auxilia no alinhamento de objetivos individuais e organizacionais, visando oferecer produtos/serviços de qualidade aos clientes/cidadãos. No que tange à iniciativa pública, a própria Constituição Federal elenca, como um dos princípios basilares da conduta administrativa, a eficiência. Nesse sentido, a presente pesquisa tem por objetivo identificar como os órgãos públicos federais brasileiros de auditoria aplicam os conceitos de Avaliação de Desempenho Individual. Para tanto, por meio da técnica de pesquisa documental, buscou-se a sistemática de avaliação adotada por cada componente amostral. Após a consolidação dos dados e sua consequente análise qualitativa, eles foram comparados com o que preconiza a literatura acerca da Avaliação de Desempenho Individual. Os resultados revelaram oportunidades de melhoria nos processos, a inexistência de um padrão e uma situação em que não há avaliação de desempenho implementada. O estudo também apresenta resultados secundários, pois
identifica um caso em que não há carreira de auditoria devidamente estruturada, embora haja um órgão que execute tal atividade, assim como identifica modelos de gestão de desempenho organizacional e individual passíveis de novas abordagens por demais pesquisadores. Além de contribuir para o avanço das discussões gerais sobre o tema, considerando o reduzido número de publicações que explicitem os detalhes de sistemas e processos utilizados na esfera governamental para gerenciar o desempenho, o estudo revela oportunidades para novas reflexões acerca da melhoria contínua da gestão pública.
Palavras-chave: avaliação de desempenho individual; setor público; eficiência; auditoria; oportunidades de melhoria.

Efetividade dos gastos públicos em educação e os resultados no Ideb

Gustavo Andrey de Almeida Lopes Fernandes — 2024-06-26

Trata-se, neste trabalho, da efetividade dos gastos públicos em educação no Ensino Médio público, com o objetivo de analisar esses gastos em correlação com resultados do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) referentes a esse nível de ensino. Para tanto, parte-se, por meio de pesquisa documental, da revisão de literatura dos conceitos referentes a orçamento público, financiamento da educação, Plano Nacional de Educação (PNE), orçamento por resultados e controle das cortes de contas, utilizando-se também como metodologia ferramentas de estatística descritiva na busca de correlação entre variáveis de gasto público e os resultados do Ideb. Os dados foram coletados no Instituto de Pesquisas Econômicas Avançadas (Ipea) e no Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), para os períodos de 2005, 2007, 2009, 2011, 2013, 2015 e 2017. Orientaram o estudo os seguintes questionamentos: (i) A atual estrutura orçamentária em educação é capaz de gerar resultados no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) do Ensino Médio público? (ii) Há relação de causalidade entre os gastos públicos em educação e o Ideb do Ensino Médio
público? (iii) Essa relação impacta a qualidade da educação? Com os resultados deste estudo, verificou-se que a efetividade não se restringe ao valor investido e que é fundamental uma administração eficaz dos recursos, destacando-se que o mero aumento nos investimentos em educação não é suficiente para alcançar índices satisfatórios no Ideb.
Palavras-chave: orçamento público; financiamento público; educação;

A autonomia teórica processual do controle de políticas públicas

Leonardo José Rodrigues do Espírito Santo — 2024-06-26

Trata-se de estudo que, valendo-se do método qualitativo exploratório por revisão de literatura, tem por objetivo discutir a autonomia teórica do processo de controle de políticas públicas como ramo individual e particularizado da Teoria geral do processo. Busca-se estabelecer os conceitos e elementos próprios da teoria individual do processo de controle de políticas públicas, desvinculado do processo administrativo e civil, cujos contornos são delineados a partir da função estatal de controle externo exercida pelos Tribunais de Contas.

Palavras-chave: Teoria geral do processo; Processo de controle de políticas públicas; autonomia científica; Teoria individual; conceitos e elementos próprios.

Lei nº 14.133/2021 e a obrigatoriedade de capacitação do fiscal de contratos administrativos

Carlos Wellington Leite de Almeida — 2024-06-26

No presente artigo, trata-se da importância do princípio do planejamento na reorientação do foco do procedimento de contratação estabelecido pela Lei nº 14.133/2021, Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, voltado para a governança e a obtenção de resultados, em relação ao instituído pela lei anterior, Lei nº 8.666/1993, cujo foco era o combate à corrupção. Para tanto, em pesquisa de tipo bibliográfica e documental, empregando-se metodologia qualitativa, foram consultados outros dispositivos legais acerca do assunto, discorrendo-se sobre os efeitos do princípio do planejamento sobre a fiscalização dos contratos administrativos e a obrigatoriedade de capacitação de servidores e empregados públicos; os requisitos necessários à designação de servidores e empregados públicos como fiscais de contratos; e os termos de recebimento, provisório e definitivo, dos serviços e compras, relevantes para o fiscal de contratos administrativos. Concluiu-se que a Lei nº 14.133/2021, Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, destinada a substituir a Lei nº 8.666/1993, inova com relação à capacitação dos fiscais dos contratos administrativos. A preparação adequada de servidores para o exercício das atribuições de fiscal de contratos passa a constituir obrigação da Administração, a ser objeto de atenção e preparo desde a fase do planejamento das contratações ou compras realizadas com recursos públicos, quando seguidas as regras do novo estatuto legal. A obrigatoriedade de capacitação do fiscal de contratos constitui aspecto fundamental da nova Lei.

Palavras-chave: Administração Pública; contrato administrativo; fiscalização contratual; capacitação do fiscal.

Proposta de Método de reequilíbrio financeiro em contratos públicos

Denis Bertazzo Watashi — 2024-06-26

O surto da covid-19 impactou o mercado de construção mundial provocando desestabilização de empresas e contratos. No Brasil, fatores como as políticas de proteção ao trabalhador e as condições que regem os preços contratuais de obras públicas levaram à paralisação e desmobilização de muitas construções, bem como à falência de empresas. A fim de evitar o abandono de obras, os órgãos públicos precisaram reavaliar contratos, porém a falta de
uma metodologia padronizada para tanto pode ter induzido diferentes agentes públicos a subjetividades na avaliação de reequilíbrio, gerando toda a sorte de inseguranças. Propõe-se, portanto, neste artigo, um método de reequilíbrio contratual para situações extraordinárias como essa. Tendo em vista tal proposta, foram consideradas referências bibliográficas tanto científicas quanto legais para amparar as etapas de ajuste de preços, e o método foi testado com sucesso em um caso real, o que permitiu a retomada das obras. A pesquisa desempenha um papel crucial na promoção de uma administração pública mais eficaz diante das circunstâncias excepcionais, ao oferecer uma abordagem metodológica objetiva na análise e concessão de ajustes para restaurar o equilíbrio financeiro contratual. Isso se torna particularmente relevante diante das necessidades emergentes resultantes das circunstâncias impostas pela pandemia da covid-19.

Palavras-chave: covid-19; reequilíbrio de preços; contrato; obras públicas; aditivos.

Reequilíbrio econômico-financeiro de obras públicas e a correlação da onerosidade excessiva com o lucro da empresa

Gustavo Ferreira Olkowski — 2024-06-26

Este artigo tem como objetivo analisar uma das principais premissas do reequilíbrio econômicofinanceiro em contratos de obras públicas e da teoria da imprevisão: a caracterização da onerosidade excessiva e a sua correlação com o lucro da empresa – tema que passou a ser o protagonista, desde 2020, com a pandemia da covid-19, e depois, com a Guerra na Ucrânia, entre os que atuam no setor da construção civil. Trata-se de pesquisa exploratória, de natureza qualitativa, realizada por meio de métodos bibliográfico e documental, em que são analisados aspectos do reequilíbrio econômico-financeiro em sentido estrito, tomando-se por base a legislação federal, a jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU) existente sobre o assunto e uma amostra de regulamentos e normativos infralegais sobre o tema, publicados por órgãos da administração pública dos três níveis da federação. Do estudo foram obtidas as seguintes conclusões: é necessária a comprovação da onerosidade excessiva, sendo esta pré-requisito para concessão do reequilíbrio econômico-financeiro; o lucro é o principal balizador empregado para caracterizar a onerosidade excessiva; a maioria das metodologias pesquisadas fazem incidir o percentual de lucro previsto no BDI sobre os valores referentes ao reequilíbrio e a não incidência deste pode modificar o percentual do BDI contratado, o que contraria o previsto sobre o assunto na Constituição Federal (CF/88).

Palavras-chave: reequilíbrio econômico-financeiro; obras públicas; teoria da imprevisão; onerosidade excessiva; contrato administrativo.

A auditoria do Sistema Nacional de Auditoria do SUS

Wilhams Ramos de Souza — 2024-06-28

O objetivo geral deste trabalho é analisar a contribuição da auditoria do Sistema Nacional de Auditoria como ferramenta na tomada de decisão da gestão do SUS nos municípios do Estado de Minas Gerais selecionados. A metodologia utilizada para o estudo foi a descritiva, com análise documental das normas legais e infralegais nacionais e internacionais relacionadas ao Sistema Nacional de Auditoria do SUS. Também se aplicou pesquisa survey em 17 municípios do Estado de Minas Gerais para avaliar a percepção que se tinha da auditoria e a contribuição dos achados e recomendações constantes nos relatórios do componente do SNA para a tomada de decisão, melhoria da atividade ou processo e governança. Os resultados da pesquisa apontam para a necessidade de aprimoramento do arcabouço legal e normativo e o fortalecimento da atuação dos componentes municipais como ferramenta de apoio na tomada de decisão da gestão. Apesar do reconhecimento de sua importância, nem todos os municípios selecionados utilizam as informações e achados da auditoria do SNA na melhoria dos processos de gerenciamento de riscos, de controles internos, de integridade e de governança das políticas, programas, ações e serviços para o aprimoramento da eficiência, eficácia e efetividade da gestão do SUS.
Palavras-chave: auditoria do Sistema Único de Saúde; Sistema Nacional de Auditoria.

Classification of provisional opinions through the Municipal Management Effectiveness Index

Otoniel Arruda Costa — 2024-06-26

One of the main constitutional attributions of the courts of accounts (CA) is to evaluate the management of public administration bodies. Thus, the Municipal Management Effectiveness Index (IEGM in Portuguese) was created in 2014 with the purpose of measuring the quality of the expenses made by these same agencies. This new audit format carried out by these courts aims to provide a greater return to society than that obtained with the posteriori inspections. The objective of the research was to create a model through which the seven dimensions of the IEGM, in addition to the final score of this index, could predict whether the municipality would receive a provisional favorable or unfavorable opinion from Sao Paulo State Court of Accounts (TCE-SP). With this, it aims to identify municipalities with greater management difficulties and, in this way, allow more intense preventive inspection actions on them. With the use of machine learning techniques, it was possible to create a classification tree that made this prediction. Among the results of the research is the achievement of an accuracy between 63 and 71%, of a sensitivity higher than 76%, which allows to detect potentially failed municipalities, and of a specificity above 75%. Another advantage of the model was the identification of the variables that had greater information gain or lower entropy, especially the IFISCAL. Among the limitations is the fact that the main package to identify the optimal hyperparameters, the mlr, is in the deactivation phase to make way for a new package.
Keywords: Accuracy; ROC curve; R language; Sensitivity; Unfavorable.

Procedimento administrativo de reabilitação de empresas declaradas inidôneas com base na nova Lei de Licitações

Vítor César Silva Xavier — 2024-06-26

A reabilitação é o instituto jurídico pelo qual se restituem direitos limitados por penalidade aplicada em razão da constatação de ato ilícito. No caso da declaração de inidoneidade aplicada em situações de graves infrações em processos de licitação e na execução de contratos públicos, a reabilitação exige a reparação integral dos danos causados pelo ente privado, além de outras condicionantes estabelecidas no art. 163 da Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021). A reabilitação em tese pode ser negada pela falta da comprovação de ressarcimento dos danos causados, mas a situação em que os danos ainda não foram devidamente apurados pelo Estado merece uma análise diferenciada. Nessa situação, realizado o ressarcimento da parcela incontroversa e cumpridos os demais requisitos legais, é possível o deferimento da tutela antecipada no procedimento administrativo de habilitação para suspender, em caráter provisório, o impedimento de licitar e contratar com o Estado. Assim, a proposta deste artigo é discutir especificamente o cumprimento de um dos requisitos necessários para a reabilitação, a “reparação integral do dano causado à Administração Pública” (inciso I do art. 163 da Nova Lei de Licitações), com o objetivo de avaliar a aplicabilidade do instituto da tutela antecipada em procedimento administrativo de reabilitação para suprir, temporariamente, a falta de apuração dos danos causados pelo ente privado decorrentes da prática ilícita que ensejou a declaração de inidoneidade. O artigo foi produzido a partir de pesquisa documental, em especial incidente sobre a nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) e a Lei Anticorrupção (Lei nº 12.846/2013), além de seus regulamentos. Ademais, o estudo também se pautou em pesquisa bibliográfica, que incluiu o uso do instituto das tutelas de urgência oriundas do Direito Processual Civil.

Palavras-chave: tutela antecipada; Lei Anticorrupção; Lei de Licitação; responsabilização de entes privados; inidoneidade.

O sandbox regulatório como instrumento de incentivo à inovação no Brasil

James Batista Vieira — 2024-06-26

O sandbox regulatório consiste num ambiente experimental e controlado, voltado para o desenvolvimento de projetos inovadores, por meio de um sistema de regulamentação dinâmica e flexível, a fim de proporcionar maior liberdade para produção e experimentação de novos produtos e serviços por parte de empresas inovadoras. No âmbito da legislação brasileira, a Lei Complementar n° 182/2021 foi responsável pela introdução do conceito de sandbox, juntamente com seus princípios e diretrizes, sendo aplicado a atividades do sistema financeiro. Nesse contexto, este estudo objetiva analisar como tem se dado a implementação do ambiente regulatório experimental no Brasil, tendo como objeto as iniciativas do Banco Central do Brasil, da Comissão de Valores Mobiliários e da Superintendência de Seguros Privados. Para atingir o objetivo proposto, foi utilizada uma metodologia descritiva e comparativa, com a adoção das seguintes variáveis de comparação: regras procedimentais, objetivos e prioridades estratégicas. Os resultados indicam a importância desse ambiente experimental para o desenvolvimento de soluções inovadoras. No entanto, diante da recenticidade das iniciativas e do tempo mínimo de participação, a análise acerca dos impactos e resultados ainda é limitada.

Palavras-chave: ambiente regulatório experimental; inovação; serviços financeiros inovadores.

Pareceristas ad hoc

Tribunal de Contas da União — 2024-06-26

Pareceristas ad hoc da Revista do TCU.