Ir para o menu de navegação principal Ir para o conteúdo principal Ir para o rodapé

v. 156 (2025)
Revista do TCU

Artigos

Programa Nacional de Alimentação Escolar em Santa Catarina: abordagem de sistemas e eficiência na agricultura familiar

https://doi.org/10.69518/rtcu.156.126-150

Publicado 24-12-2025

  • Gislaine Julianoti Carlesso
    • ,
  • Claudelino Martins Dias Junior
    • ,
  • Nestor Roqueiro

Gislaine Julianoti Carlesso
Instituto Federal Catarinense (IFC)

Claudelino Martins Dias Junior
Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC)

Nestor Roqueiro
Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC)

Resumo

Este estudo propõe análise do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) – política pública que estabelece a obrigatoriedade de destinar ao menos 30% dos recursos destinados à aquisição direta de produtos oriundos da agricultura familiar à alimentação escolar. Objetiva-se verificar quais variáveis determinam a eficiência no repasse desses alimentos para a alimentação escolar em Santa Catarina, entre os anos de 2011 e 2022. Tal propósito fundamenta-se na análise do modelo de referência do programa, tendo como alicerce a abordagem sistêmica da execução da política pública instituída, no sentido de promover desenvolvimento social mais sustentado e integrado. Assim, conduziu-se pesquisa documental de natureza qualitativa, baseada em dados secundários disponibilizados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) acerca das aquisições da agricultura familiar no estado. A investigação concentrou-se no volume de recursos investidos e no grau de cumprimento das metas estabelecidas pelos municípios, para possibilitar a compreensão da trajetória da política ao longo do tempo e apontar possibilidades de aprimoramento. Os resultados sugerem que, embora persistam restrições à plena viabilidade da iniciativa, verificam-se crescimento contínuo na aplicação dos recursos, adesão praticamente universal dos municípios e indicativos de melhorias possíveis, como a identificação de gargalos locais, a disseminação de boas práticas e o uso de ferramentas de monitoramento que fortaleçam o planejamento e a transparência do programa.

Palavras-chave

políticas públicas, Programa Nacional de Alimentação Escolar, agricultura familiar, desenvolvimento sustentável, sistema, subsistemas

PDF

Biografia do Autor

Gislaine Julianoti Carlesso

Doutoranda em administração pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Mestre em desenvolvimento e sociedade pela Universidade Alto Vale do Rio do Peixe (Uniarp). Pós-graduada em controle da gestão pública pela UFSC. Graduada em administração pela Universidade do Oeste de Santa Catarina (Unoesc). Administradora do Instituto Federal Catarinense (IFC) - Campus Videira, atuando na Coordenação de Compras e Licitações.

Claudelino Martins Dias Junior

Doutor em engenharia de produção e sistemas pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Mestre em engenharia de produção e sistemas pela UFSC. Especialista em gestão estratégica dos recursos empresariais pela Universidade Federal de Santa Maria (UFSM). Graduado em administração pela Universidade da Região da Campanha (Urcamp). Professor do Departamento de Gestão, Mídias e Tecnologia do Programa de Pós-Graduação em Administração (PPGA) e do Programa de Pós-Graduação em Design, Mídias e Tecnologia (PósDesign) na UFSC.

Nestor Roqueiro

Doutor em engenharia química pelo Instituto Alberto Luiz Coimbra de Pós-Graduação e Pesquisa de Engenharia (Coppe) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Mestre em engenharia elétrica pela UFRJ. Graduado em engenharia eletrônica pela Universidad Nacional de San Juan (UNSJ). Professor do Departamento de Automação e Sistemas da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).

Referências

  1. ABREU, Kate Dayana Rodrigues de. A implementação do Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae) em municípios de pequeno porte: implicações práticas e teóricas. 2014. Dissertação (Mestrado em administração pública e governo) – Fundação Getúlio Vargas, São Paulo, SP, 2014.
  2. ANDRADE, Aurélio Lamere de; SELEME, Acyr; RODRIGUES, Luís H.; SOUTO, Rodrigo (coord.). Pensamento sistêmico – caderno de campo: o desafio da mudança sustentada nas organizações e na sociedade. Porto Alegre: Bookman, 2006.
  3. BASTOS, Alexandre Antunes Parreiras. A dinâmica de sistemas e a compreensão de estruturas de negócios. 2003. Dissertação (Mestrado em administração) – Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade, Universidade de São Paulo, São Paulo, SP, 2003.
  4. BELIK, Walter. Circuitos de agricultura familiar no Brasil: notas para discussão. In: DELGADO, Guilherme Costa; BERGAMASCO, Sonia Maria Pessoa Pereira (org.). Agricultura familiar brasileira: desafios e perspectivas de futuro. Brasília: Ministério do Desenvolvimento Agrário, 2017.
  5. BERTICELLI NUNES, Giane Karla; SCHLINDWEIN, Sandro Luis. De uma abordagem hard a uma abordagem soft: a mudança de sistemicidade na percepção do desenvolvimento da atividade turística. Caderno Virtual de Turismo, Rio de Janeiro, v. 9, n. 1, p. 12-28, 2009. Disponível em: https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=115415182002. Acesso em: 10 set. 2024.
  6. BRASIL. [Constituição Federal (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República, 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 29 set. 2024.
  7. BRASIL. Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. Painel de dados do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). Aquisição da agricultura familiar no PNAE: 2011 a 2022. Microsoft Power Bi, s.d. Disponível em: https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiOTYyMmJlZDYtMGQzNy00Yzc5LTk5OWMtY2FhOGJiMTllYzFlIiwidCI6ImNmODQ1NGQzLWUwMTItNGE5ZC05NWIzLTcwYmRiNmY0NTlkNSJ9. Acesso em: 1o set. 2024.
  8. BRASIL. Lei n. 8.913, de 12 de julho de 1994. Dispõe sobre a municipalização da merenda escolar. Brasília, DF: Presidência da República, 1994. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8913.htm. Acesso em: 23 jun. 2024.
  9. BRASIL. Lei n. 11.947, de 16 de junho de 2009. Dispõe sobre o atendimento da alimentação escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola aos alunos da educação básica; altera as Leis nos 10.880, de 9 de junho de 2004, 11.273, de 6 de fevereiro de 2006, 11.507, de 20 de julho de 2007; revoga dispositivos da Medida Provisória no 2.178-36, de 24 de agosto de 2001, e a Lei no 8.913, de 12 de julho de 1994; e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 2009. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/lei/l11947.htm. Acesso em: 23 jun. 2024.
  10. BRASIL. Lei n. 14.660, de 23 de agosto de 2023. Altera o art. 14 da Lei no 11.947, de 16 de junho de 2009, para incluir grupos formais e informais de mulheres da agricultura familiar entre aqueles com prioridade na aquisição de gêneros alimentícios no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e para estabelecer que pelo menos 50% (cinquenta por cento) da venda da família será feita no nome da mulher. Brasília, DF: Presidência da República, 2023a. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2023-2026/2023/lei/l14660.htm. Acesso em: 29 set. 2024.
  11. BRASIL. Medida Provisória n. 1.784, de 14 de dezembro de 1998. Dispõe sobre o repasse de recursos financeiros do Programa Nacional de Alimentação Escolar, institui o Programa Dinheiro Direto na Escola, e dá outras providências. Brasília, DF: Presidência da República, 1998. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/mpv/antigas/1784.htm. Acesso em: 23 jun. 2024.
  12. BRASIL. Ministério da Educação. Resolução CD/FNDE n. 7, de 2 de maio de 2024. Institui a Solução BB Gestão Ágil como ferramenta de comprovação da execução dos recursos repassados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), e altera a Resolução CD/FNDE no 6, de 8 de maio de 2020, que dispõe sobre o atendimento da alimentação escolar aos alunos da educação básica no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, edição 85, p. 52, 3 maio 2024. Disponível em: https://www.gov.br/fnde/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/programas/pdde/media-pdde/RESOLUOCD_FNDEN7DE2DEMAIODE2024RESOLUOCD_FNDEN7DE2DEMAIODE2024DOUImprensaNacional.pdf. Acesso em: 19 set. 2024.
  13. BRASIL. Ministério da Educação. Resolução CD/FNDE n. 26, de 17 de junho de 2013. Dispõe sobre o atendimento da alimentação escolar aos alunos da educação básica no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE. Brasília, DF: MEC, 2013. Disponível em: https://www.gov.br/fnde/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/resolucoes/2013/resolucao-cd-fnde-no-26-de-17-de-junho-de-2013. Acesso em: 30 set. 2024.
  14. BRASIL. Ministério da Educação. Resolução n. 2, de 9 de abril de 2020. Dispõe sobre a execução do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) durante o período de estado de calamidade pública, reconhecido pelo Decreto Legislativo no 6, de 20 de março de 2020, e da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do novo coronavírus (covid-19). Brasília, DF: MEC, 2020a. Disponível em: https://www.gov.br/fnde/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/resolucoes/2020/resolucao-ndeg-2-de-09-de-abril-de-2020/view. Acesso em: 19 set. 2024.
  15. BRASIL. Ministério da Educação. Resolução n. 2, de 10 de março de 2023. Altera a Resolução CD/FNDE no 6, de 8 de maio de 2020, que dispõe sobre o atendimento da alimentação escolar aos alunos da educação básica no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). Brasília, DF: MEC, 2023b.
  16. BRASIL. Ministério da Educação. Resolução n. 6, de 8 de maio de 2020. Dispõe sobre o atendimento da alimentação escolar aos alunos da educação básica no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). Brasília, DF: MEC, 2020b. Disponível em: https://www.gov.br/fnde/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/resolucoes/2020/resolucao-no-6-de-08-de-maio-de-2020/view. Acesso em: 19 set. 2024.
  17. BRASIL. Ministério da Educação. Resolução n. 20, de 2 de dezembro de 2020c. Altera a Resolução/CD/FNDE nº 6, de 8 de maio de 2020, que dispõe sobre o atendimento da alimentação escolar aos alunos da educação básica no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). Brasília, DF: MEC, 2020c. Disponível em: https://www.gov.br/fnde/pt-br/acesso-a-informacao/legislacao/resolucoes/2020/resolucao-ndeg-20-de-02-de-dezembro-de-2020/view. Acesso em: 30 set. 2024.
  18. COSTA, Jordanna Maria Nunes. Política de alimentação escolar: tem caroço nesse angu? A gestão e o controle social do PNAE. 2013. Dissertação (Mestrado em educação) – Universidade de Brasília, Brasília, DF, 2013.
  19. ELIAS, Lilian de Pellegrini; BELIK, Walter; CUNHA, Marcelo Pereira da; GUILHOTO, Joaquim Jose Martins. Impactos socioeconômicos do Programa Nacional de Alimentação Escolar na agricultura familiar de Santa Catarina. Revista de Economia e Sociologia Rural, Brasília, v. 57, n. 2, p. 215-233, abr./jun. 2019. DOI: https://doi.org/10.1590/1806-9479.2019.171266. Disponível em: https://www.scielo.br/j/resr/a/gnwRTbf9XFfBjg7dhqk4rRr/?lang=pt. Acesso em: 23 jun. 2024.
  20. FERNANDES, Amarildo da Cruz. Dinâmica de sistemas e business dynamics: tratando a complexidade no ambiente de negócios. In: Encontro Nacional de Engenharia de Produção, 21., 2001, Salvador. Anais [...]. Salvador: Associação Brasileira de Engenharia de Produção, 2001. p. 1-8. Disponível em: https://www.academia.edu/4274281/DINÂMICA_DE_SISTEMAS_E_BUSINESS_DYNAMICS_TRATANDO_A_COMPLEXIDADE_NO_AMBIENTE_DE_NEGÓCIOS. Acesso em: 20 jun. 2024.
  21. FREITAS, Alan Ferreira de; FREITAS, Alair Ferreira de. Análise relacional do Programa Nacional de Alimentação Escolar: relevando dimensões institucionais dos processos locais de implementação. Sociedade e Estado, Brasília, v. 35, n. 2, p. 525-552, maio/ago. 2020. DOI: https://doi.org/10.1590/s0102-6992-202035020007. Disponível em: https://www.scielo.br/j/se/a/Yx54ddNbdKHwvBcsSqhbBzs/abstract/?lang=pt. Acesso em: 20 set. 2024.
  22. GABRIEL, Cristine Garcia; CALVO, Maria Cristina Marino; VASCONCELOS, Francisco de Assis Guedes de; LACERDA, Josimari Telino de; FREITAS, Sérgio Fernando Torres de; SCHMITZ, Bethsáida de Abreu Soares. Avaliação da gestão municipal do Programa Nacional de Alimentação Escolar nos maiores municípios de Santa Catarina, Brasil. Cadernos de Saúde Pública, Rio de Janeiro, v. 30, n. 9, p. 2017-2023, set. 2014. DOI: https://doi.org/10.1590/0102-311XER00112813. Disponível em: https://www.scielo.br/j/csp/a/WB6VWPhFXKGjcV78htXxW9S/?lang=pt. Acesso em: 1o set. 2024.
  23. GABRIEL, Cristine Garcia; GOULART, Gabriela; CALVO, Maria Cristina Marino. Gestão municipal do Programa Nacional de Alimentação Escolar nas capitais da Região Sul do Brasil. Revista de Nutrição, Campinas, v. 28, n. 6, p. 667-680, nov./dez. 2015. DOI: https://doi.org/10.1590/1415-52732015000600009. Disponível em: https://www.scielo.br/j/rn/a/vqqwvRVDpHk4g58jzzypcFh/?lang=pt. Acesso em: 1o set. 2024.
  24. GOMES GALINDO, Alexandre; FAÇANHA CÂMARA, Samuel. Análise das dinâmicas de desenvolvimento do arranjo produtivo local de tecnologia da informação de Fortaleza-CE: direções para fortalecimento do setor a partir da modelagem de sistemas. Revista Ciências Administrativas, Ceará, v. 18, n. 2, p. 546-578, jul./dez. 2012. Disponível em: https://ojs.unifor.br/rca/article/view/3338. Acesso em: 20 jun. 2024.
  25. GREGOLIN, Marcos Roberto Pires; SANTOS, Cristina Sturmer dos; FELIPPINI, Marcia Luiza; MATEUS, Milena Aparecida Ferrari; CHRISTOFFOLI, Pedro Ivan. Potencialidades e fragilidades do Programa Nacional de Alimentação Escolar: PNAE no território Cantuquiriguaçu (PR). Revista Conexão da UEPG, Ponta Grossa, v. 13, n. 3, p. 548-567, set./dez. 2017. DOI: https://doi.org/10.5212/Rev.Conexao.v.13.i3.0015. Acesso em: 1o set. 2024.
  26. GRISA, Cátia. Políticas públicas para a agricultura familiar no Brasil: produção e institucionalização das ideias. 2012.Tese (Doutorado em ciências sociais) – Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, RJ, 2012.
  27. MAANI, Kambiz E.; CAVANA, Robert Y. System thinking and modeling: understanding change and complexity. Auckland: Pearson Education New Zealand, 2000.
  28. MARQUES, Felipe Jabali; PONZILACQUA, Márcio Henrique Pereira. Mercados institucionais: garantia de desenvolvimento rural sustentável e segurança alimentar e nutricional. Revista Katálysis, Florianópolis, v. 25, n. 3, p. 498-506, set./dez. 2022. DOI: https://doi.org/10.1590/1982-0259.2022.e85264. Disponível em: https://www.scielo.br/j/rk/a/Tzf5kSjySvbvgcghgdgZBdH/?lang=pt. Acesso em: 20 set. 2024.
  29. MUELLER, Bernardo. Sistemas complexos em políticas públicas no Brasil. In: FURTADO, Bernardo Alves; SAKOWSKI, Patrícia A. M.; TÓVOLLI, Marina H. (eds.). Modelagem de sistemas complexos para políticas públicas. Brasília: IPEA, 2015. p. 291-308.
  30. PERES, Ursula Dias. Custos de transação e estrutura de governança no setor público. Revista Brasileira de Gestão de Negócios, São Paulo, v. 9, n. 24, p. 15-30, maio/ago. 2007. DOI: https://doi.org/10.7819/rbgn.v9i24.81. Disponível em: https://www.redalyc.org/pdf/947/94792403.pdf. Acesso em: 20 set. 2024.
  31. POLLACK, Julien. The changing paradigms of project management. International Journal of Project Management, v. 25, p. 266-274, abr. 2007. DOI: https://doi.org/10.1016/j.ijproman.2006.08.002. Disponível em: https://www.researchgate.net/publication/223880422_The_changing_paradigm_of_project_management. Acesso em: 1o set. 2024.
  32. RAMOS, Maria Conceição P.; PATRICIO, Olívio. Políticas e estratégias de coesão econômica, social e territorial para um desenvolvimento sustentável. In: PINA, Helena; REMOALDO, Paula; RAMOS, Maria Conceição P.; MARQUES, Heldes. (eds.). The overarching issues of the european space: the territorial diversity of opportunities in a scenario of crisis. Porto: Universidade do Porto, Faculdade de Letras; Bucareste: Milena Press, 2014. p. 316-335. Disponível em: https://repositorio-aberto.up.pt/bitstream/10216/82996/2/102116.pdf. Acesso em: 10 set. 2024.
  33. RAND, William. Sistemas complexos: conceitos, literatura, possibilidades e limitações. In: FURTADO, Bernardo Alves; SAKOWSKI, Patrícia A. M.; TÓVOLLI, Marina H. (eds.). Modelagem de sistemas complexos para políticas públicas. Brasília: IPEA, 2015. p. 43-63.
  34. ROCHA, Roberto. A avaliação da implementação de políticas públicas a partir da perspectiva neoinstitucional: avanços e validade. Cadernos EBAPE.BR, v. 2, n. 1, p. 1-12, mar. 2004. DOI: https://doi.org/10.1590/S1679-39512004000100006. Disponível em: https://www.scielo.br/j/cebape/a/YMQrSwZxTnMwMgw3bmnHJHG/?lang=pt. Acesso em: 15 set. 2024.
  35. ROSSONI, Luciano. Modelagem e simulação hard e soft em estratégia de negócios: aplicações e possibilidades em estudos e na prática. Gestão & Conhecimento, Rio de Janeiro, v. 5, n. 1, p. 116-173, jan./jun. 2007. Disponível em: https://www.academia.edu/17951931/MODELAGEM_E_SIMULAÇÃO_HARD_E_SOFT_EM_ESTRATÉGIA_DE_NEGÓCIOS_APLICAÇÕES_E_POSSIBILIDADES_EM_ESTUDOS_E_NA_PRÁTICA. Acesso em: 20 jun. 2024.
  36. SCHLINDWEIN, Sandro Luis. Prática sistêmica para lidar com situações de complexidade. In: Congresso Brasileiro de Sistemas, 1., 2005, Ribeirão Preto. Anais [...]. Robeirão Preto: FEA-RP/USP, 2005.
  37. SCHÖN, Donald A. The reflective practitioner: how professionals think in action. Nova York: Basic Books, 1982.
  38. SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. São Paulo: Saraiva, 2000.
  39. SILVA, Sandro Pereira. Trajetória e padrões de mudança institucional no Programa Nacional de Alimentação Escolar. Texto para Discussão n. 2.529. Brasília: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, 2019.
  40. SILVEIRA, Caio Mário. Desenvolvimento local: concepções, estratégias e elementos para avaliação de processos. In: FISCHER, Tânia (org.). Gestão do desenvolvimento e poderes locais: marcos teóricos e avaliação. Salvador: Casa da Qualidade, 2002. p. 239-244.
  41. SOUZA, Renata Laíse Reis de. Teoria geral dos sistemas e dinâmica de sistemas: similaridades e possibilidades em administração. Revista Espaço Acadêmico, v. 11, n. 131, p. 81-88, 2011. Disponível em: https://periodicos.uem.br/ojs/index.php/EspacoAcademico/article/view/13160. Acesso em: 21 set. 2024.
  42. SOUZA, Severino Félix de; SOUZA, Armando Lírio de; SANTOS, Ricardo Bruno Nascimento dos. Análise do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) nos municípios do Pará a partir do modelo de controle sintético. In: 100 ENCONTRO DA REDE DE ESTUDOS RURAIS, 2023, São Carlos. Anais [...]. São Carlos: Universidade Federal de São Carlos, 2023. Disponível em: https://doity.com.br/anais/10-encontro-da-rede-de-estudos-rurais/trabalho/297512. Acesso em: 19 set. 2024.
  43. VIEIRA, Gisele Assumpção; TEO, Carla Rosane Paz Arruda; LUTINSKI, Junir Antonio; TAGLIETTI, Roberta Lamonatto. Aquisição de alimentos da agricultura familiar para a alimentação escolar no estado de Santa Catarina no período de 2015 a 2017. Revista Brasileira de Gestão e Desenvolvimento Regional, Taubaté, v. 19, n. 1, jan./abr. 2023. DOI: https://doi.org/10.54399/rbgdr.v19i1.5177. Disponível em: https://www.rbgdr.net/revista/index.php/rbgdr/article/view/5177. Acesso em: 13 nov. 2024.